文｜财经E法 张剑
编辑｜鲁伟
作为出行新势力，聚合打车仍在迅猛发展。最新数据显示，在网约车总订单量中，有超过四分之一的订单量由聚合打车平台产生。在成为网约车市场重要组成部分的同时，聚合打车平台的监管问题备受关注。
此前的4月26日，交通运输部等五部门出台《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（下称《通知》），《通知》从资质核验、信息公示、责任承担等多方面对于聚合平台监管提出新的要求。
《通知》之外，全国多地针对聚合平台的监管出台了新政策。
聚合打车平台的监管新规是何主基调、新规会带来什么影响、监管还有哪些新动向？近日，由《财经》商业治理研究院、财经E法、东南大学交通法治与发展研究中心联合举办的交通E看法第五期主题沙龙，以“聚合打车的行业洞察和治理探索”为主题，对上述议题进行了探讨。
重塑网约车市场格局
“聚合打车模式有望重塑网约车市场格局。2021年下半年以来，聚合平台份额逐月提升，国内网约车市场有望形成‘一超多强全聚合’的局面。聚合模式带来网约车市场格局变化的同时，也给中小平台带来快速发展的机会，特别是区域性的运力企业将获得更多的发展机会。”
由北方工业大学出版的《共享经济蓝皮书——中国共享出行发展报告（2022-2023）》（下称《蓝皮书》）对聚合平台的发展作了上述概括。《蓝皮书》于今年4月末正式出版。
本次沙龙中，《蓝皮书》主编——北方工业大学汽车产业创新研究中心主任纪雪洪表示，《蓝皮书》对聚合打车问题做了专门调研，并得出了一些数据。其中，交通运输部网约车监管信息发布的聚合平台订单数据显示，从2022年7月开始，聚合平台订单量占网约车总订单量的比例保持在20%以上，且稳步上升到2023年4月，占比达到27.8%。
在上述调研中，参与问卷调查的既包括乘客，也包括网约车司机。统计后的数据显示，55.1%的乘客表示已经形成了优先使用聚合平台打车的习惯；平台选择上，排在前三位的分别是高德打车、美团打车、百度打车，其中高德打车的使用率已经达到50.4%，美团打车、百度打车分别为20.8%、11.0%。
调研显示，在聚合模式下，选择具体网约车品牌时，50.4%的乘客更注重价格，37.5%的乘客表示是基于预估价筛选后，选择自己熟悉的网约车平台品牌。
另外，48.9%的乘客认为聚合平台提供的打车服务带来了更好的体验；37.5%的乘客认为传统网约车平台的体验更好。关于为何选择聚合平台，排在前两位的原因是“更容易打到车”“价格更加便宜”，占比分别为34.1%、29.8%。
对于网约车司机选择打车平台的原因，上述调研的数据显示，优先项包括订单多、奖励补贴高、抽成少这三项。订单来源方面，41.4%的司机主要接受传统网约车平台的订单，37.7%的司机主要在聚合平台接单，其余司机选择在两类平台上都接单。
调研显示，对于聚合打车平台性质的认识，有75.5%的乘客认为聚合平台提供了运送服务，履行的是承运人责任。而在遇到事故、纠纷时，50.2%的乘客认为聚合平台应当承担主要责任，且需要帮助乘客解决问题。仅有10.2%的乘客认为聚合平台不需要承担责任。当出现乘客权益受损失时，63.2%的乘客希望与聚合平台协商解决，而非实际承运的网约车平台。
当遇到投诉和安全事故时，61%的司机认为聚合平台应该出面协商解决，35.2%的司机认为网约车平台应该介入处理。对于劳动权益责任的认识，84%的司机认为聚合平台应当承担司机的劳动权益保障责任，13.5%的司机认为这一责任应由网约车平台承担。
针对上述调研数据，纪雪洪建议，各监管部门以及聚合平台本身，都需要进一步引导司机和乘客对聚合平台的认识，对于聚合平台可以引入多方共治，共议共建，形成良好的产业生态。
包容审慎仍是监管主基调
聚合平台在网约车行业的地位越发重要，所占份额越发增大，但各类问题也频现，包括车辆、司机合规率低，遇到安全事故、纠纷后，乘客维权难，责任承担主体不明等。
2022年6月底，一名大学生在郑州使用高德打车，叫到一家小型网约车公司的车辆，在行驶途中与一辆大货车相撞，导致这名大学生不幸身亡。事后经调查发现，该车辆和司机均未取得网约车运行许可，且未接受过安全培训和教育。虽然最终交管部门认定由大货车一方承担此事故全部责任，但由此事引发针对聚合平台监管的呼声越来越高。
财经E法梳理发现，自2022年下半年以来，济南、广州、合肥、天津等多地先后出台聚合平台监管的新政策，这些地方监管新规对于聚合平台的资质核验、信息公示、责任承担分别作出了要求。
结合日常执法工作经验，上饶市交通运输综合行政执法支队副支队长程旺少表示，关于网约车监管，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）对于网约车服务的定义是：以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。程旺少称，关于互联网技术构建平台、整合供求信息、提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动这三个组成部分没有太多争议，而在符合条件的车辆和驾驶员这个要求上，争议依然很大。
程旺少介绍，围绕这三项内容，监管中有三个独立许可——网络预约出租汽车经营许可证、网络预约出租汽车驾驶员证、网络预约出租汽车运输证。《通知》提出，指导网约车聚合平台及合作网约车平台公司，按照《暂行办法》等有关要求，依法合规开展经营。程旺少认为，这一规定是在明确聚合平台以及与其合作的网约车平台企业，都应该按照《暂行办法》的要求，合规开展经营。也就是说，聚合平台是纳入了《暂行办法》的调整对象，要像网约车平台公司一样，取得网约车平台经营许可。
此外，《通知》明确了聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，这也意味着聚合平台没有责任来对车辆和驾驶员进行培训和教育，核心业务场景还是应该聚焦在信息撮合服务上。在监管实践中，程旺少所在的执法支队每月都要对网约车平台企业对驾驶员的培训、教育情况进行检查。
程旺少也表示，由于网约车监管的场景复杂，对于新业态经济的监管要求是包容审慎，上饶市对于网约车平台、聚合平台的监管一直比较慎重，按照要求是应该将聚合平台纳入许可、纳入监管，但在实践中，目前尚未做到要求聚合平台全部马上纳入监管、纳入许可。
包括网约车监管场景在内，各个公共交通运输（传统出租车、公交车、地铁、轮渡）管理，均属于地方政府管理事务，以地方政府制定政策为主。具体到网约车的许可，按照交通运输部的要求，需要取得注册地的许可和注册地外的许可，也就是说一家平台企业需要取得全国的经营许可和县级以上人民政府作出的落地经营许可。目前中国面积广阔，县市数量庞大，各地政策并不相同。
上饶市结合本地实际，将各下辖县市的这一许可权限上收，由上饶市运管局统一许可，以便利企业办理。由于网约车业态、聚合业态等新场景不断出现，各地可能都会根据部委文件，对于本地网约车管理的落地政策进行相应修订。
结合地方实际，创新监管方式
财经E法注意到，各地已出台的聚合平台监管新规，有的是专门制定，有的是在修订本地道路运输管理规定、出租车管理规定时，增加针对聚合平台的条款。《通知》属于首部国家级监管政策。
本次沙龙中，中国司法大数据研究院社会治理发展研究部部长、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧表示，《通知》的几个重点值得关注，其中包括《通知》对于聚合平台作出了定义：依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台。各地有关部门要加强协同联动，创新监管方式，综合运用数字监管、信用监管、行政执法、社会监督等手段，提升监管能力和水平。
《通知》要求，各地交通运输主管部门应主动定期公开本地网约车平台公司经营许可发放情况。网约车聚合平台及合作网约车平台公司按照有关规定，向网约车监管信息交互系统实时传输有关网约车运营信息数据。督促网约车聚合平台在App及相关网页显著位置展示合作网约车平台公司名称、网约车App名称、网约车经营许可、投诉举报方式等信息。督促网约车聚合平台及合作网约车平台公司如实向乘客提供车辆牌照和驾驶员基本信息，及时妥善处理乘客和驾驶员的咨询投诉。乘客因安全责任事故受到损害并要求网约车聚合平台承担先行赔偿责任的，网约车聚合平台要承担相关责任。
《通知》强调，聚合平台不得以不正当价格行为扰乱市场秩序、不得干预网约车平台公司价格行为、不得直接参与车辆调度及驾驶员管理。
李俊慧分析指出，《通知》提出了各地结合地方实际，创新监管方式，提升监管能力和水平。通过梳理各地已经出台的本地监管细则，他将地方对聚合平台的监管归纳为1.0、2.0、3.0阶段。其中，1.0阶段集中在2020年之前，典型城市包括成都市、黄山市，这两地在监管细则中聚焦了聚合平台的定性，提出过是否应该更多参照《电子商务法》来确立承担的责任，也对于资质审核、安全保障提出了一些要求。2.0阶段集中在2022年，典型城市包括济南市、合肥市等，这个阶段的监管细则明确了聚合平台应该承担资质审核义务，如果聚合平台介入了未获得经营许可的网约车平台企业，地方交通运输主管部门可以作出处罚；虽然没有提及参照《电子商务法》确立责任，但是明确了先行赔付责任。
进入2023年以来，属于3.0阶段，各地出台的监管细则与《通知》已经比较接近，有的地方制定的监管细则仍在征求意见中。
对于《通知》相关条款的背景，李俊慧指出，之前关于聚合平台的定位有过争议，有观点认为聚合平台提供的是简单的信息撮合服务，可以参照《电子商务法》的相关条款进行监管；但也有观点认为，聚合平台是深度参与了网约车服务的一种新型服务形态。
李俊慧表示，在作出定义以外，《通知》最关注的是安全问题，特别是在出现事故、纠纷的时候，聚合平台和平台的网约车公司应该各自承担何种责任。《通知》之所以确立了聚合平台对乘客损失承担先行赔付责任，在于明确了聚合平台和接入的网约车平台共同提供服务，属于一种共同经营行为。在《消费者权益保护法》里面也有相应条款：消费者因购买、使用商品或者接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利。
接入聚合平台的一般是规模较小的网约车平台企业，其单独运营App，获得订单的能力低，企业抗风险、安全保障能力较弱。有了聚合平台，才让这些小网约车平台企业有了接到更多订单，更好为乘客提供服务的机会。
对于聚合平台的资质核验，李俊慧认为，《通知》明确了网约车聚合平台的资质核验范围，不仅仅局限于网约车平台公司的许可，也包括接入的司机和车辆都应该完成许可。这个监管逻辑从根本上说，还是聚焦于网约车本身。作为《通知》 的上位规定，《暂行办法》明确要求，任何企业和个人不得向未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展网约车经营服务。
李俊慧认为，从行业业态看，如果一家网约车平台管理不善或只注重盈利，接入大量不合规的车辆和驾驶员，这既损害了取得资质的车辆和驾驶员的利益，违反市场公平竞争，同时也增加了安全隐患。虽然现阶段对于驾驶员和车辆资质依然有不同理解和看法，但从规范经营来说，有必要对驾驶员进行相应的培训和管理，提出应该遵守的服务规范。
