作者 | 《财经》特派香港记者 焦建 编辑 | 苏琦
深圳与中国香港特区在创新合作领域再迎政策红利。8月29日，以国务院相关规划文本正式公布为标志，两地间河套深港创新合作区深圳园区的未来发展，有了详细的“施工图”。
该规划全称为《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》（下称《规划》），全文逾万字，共提出30项措施，订明重点发展方向包括信息科学与技术、材料科学与技术、生命科学与技术等。其在体制建设方面具体指出了多方面任务，包括建设产业中试转化基地、构建国际化的科技创新体制机制等。
科技创新是深港两地间目前合作意愿最高且协同效应潜力巨大的领域，该《规划》的出台，被普遍认为将加速其合作范式升级。简言之，深圳园区发挥“平台”和“通道”作用，香港园区则建设国际一流的科研实验设施集群，集聚全球高端创新要素资源，积极开展国际科技合作。
“《规划》为港深两地在创科发展的合作注入了新动力，推上了新阶梯。香港特区会继续积极与深圳协同推动深港科技创新合作区在‘一国两制’下‘一区两园’的优势，包括争取落实促进各项创新要素跨境流动的措施，实现创科深度合作的桥头堡，并让香港充分发挥背靠祖国、联通世界的独特优势，助力粤港澳大湾区国际科技创新中心的建设。”中国香港特区政府行政长官李家超在上述政策公布当日表示。
河套往事
整体而言，位于深圳及中国香港特区之间的“河套深港科技创新合作区”共分为两大部分，其中香港园区（即港深创新及科技园）占地0.87平方公里，位于落马洲河套地区。
与之相比，深圳园区（即深圳科创园区）占地3.02平方公里，位于深圳河北侧。其规划范围包括福田保税区和皇岗口岸片区：福田保税区面积1.35平方公里，东起皇岗口岸边、南沿深圳河、西至新洲河、北至绒花路；皇岗口岸片区面积1.67平方公里，东至华强南路、南临深圳河、西至皇岗路、北至滨河大道。
这种独特的“一区两园”体制的形成，其实有一段深圳与中国香港特区摸索合作的渊源：
发源于深圳梧桐山且自东北向西南流淌的深圳河，是港深两地间的界河，此前曾一度受污染等问题困扰。20多年前，两地曾合作对其进行治理。经“裁弯取直”后，一块面积约1平方公里、原属深圳的河中岛屿（面积0.87平方公里）落马洲河套地区，变成位于深圳河以南、落入香港界限内。
这块地因此具备了优越的地理位置，其北靠深圳皇岗口岸，南抵香港新界西北区落马洲。且因无常住居民，故开发成本低。依照原深圳市治理深圳河办公室负责人的说法，其有“独具的土地价值，深港合作的先导价值，及共同发展的价值”。
在此基础上，按照《城传立新：香港城市规划发展史》一书分析：河套地区的发展空间，其实不只此地的一块，“（香港）古洞北新发展区可为河套地区提供配套的商业、社区及附属设施。临近落马洲路一带的乡郊社区，也可以提供居住及相关服务设施。”
相关工程完成后，两地对其如何使用的各界建言方案，其实一直层出不穷。
早期的建议，包括在河套范围内设开发区、在港深边境之间设立“特区中的特区”、兴建加工区或大型展览中心、设立边境贸易区等，更多与加工工业及贸易有关，与香港希望借助深圳加工工业的优势及通向内地更大市场的平台优势等有关。
随着时间的推进及深圳各项实力的提升，2004年至2006年，两地间政府层面曾进行过深入的研究与讨论，并于2007年时达成协议：由两地官员组成联合专责小组，以“共同开发、共享成果”原则共同发展这一地区，并共同出资进行土地勘测、工程研究等，这也成为了此后两地间有关合作的标准表述。
时至2008年，两地间更高的合作建议及共识形成，并已脱离加工区及贸易平台的低层次模式，上升到高等教育及高科技研发等高端产业合作。
此时的深圳认为，河套开发将成为深港共建世界级大都会的重要突破口；而香港科技大学前校长吴家玮亦提出，可将河套建设成为“特区中的特区、特区间的特区”，以体现其制度价值。这一观点实际上得到了多位深港学者的广泛认可：河套地区具有十分特殊的性质，必须做那些在香港本土做不了、在深圳本土也做不了、只有在河套才好做的、充分利用深港两地优势的事情。在此基础上，才谈得到双赢。
河套地区的业权与管理权分离，曾导致各项规划无法落地。此外，与大部分靠填海而成的深圳前海相比，河套地区既保有多重生物种资源，还与新田、米埔及后海湾形成了一条湿地走廊，这既是冬季候鸟包括黑脸琵鹭的过境栖息地，也是深港间的巨大生态保障。因此，如何获得发展又不过分破坏生态，是各方皆需考虑的难题。
时至2016年，河套地区发展“雷声大雨点小”状态被打破。根据两地间政府达成的合作方案，河套这个岛屿的产权明确归属给港方，由其建设河套深港科技创新合作区的港方园区。河套对岸北侧的原福田保税区（面积约1.35平方公里），以及皇岗口岸重建之后取消货检区释放的0.5平方公里土地，加上福田口岸和周边配套功能区，则构建约3平方公里的河套深港科技创新合作区深方园区。
《财经》此前曾对此刊发报道：此时的深圳之所以加速合作，是想借助这一新合作平台满足自身向更高层次转型的需求。如能尽快将河套地区盘活，深圳也有客观利益：
按照深圳此前公布的《落马洲河套地区规划建议大纲》，这一地区被划分为A、B、C三个区域，其中A、B区由港方牵头研究、深方参与；C区则由深方牵头研究、港方参与。对深圳来说，C区距离中心区约3公里，有地铁相连，已是城市核心地带。“在编制C区规划过程中，已充分考虑盘活皇岗口岸、滨河下步庙、福田口岸和福田保税区等周边地区的土地资源。”深圳市规土委在相关介绍中称。
如能形成“西有前海，东有河套”的深港合作两大支撑点，对深圳也颇具意义：
从功能定位看，前海合作区发展的内涵更丰富，亦有一系列优惠和便利政策；而河套地区则因两地合作发展“港深创新及科技园”，以创新及科技等非金融产业为主轴并适用香港法律和土地制度，或可对前海形成有机配合与叠加。即前者拓展两地金融业、物流业、专业服务业等产业发展，后者拓展两地在高新技术产业方面的合作。
缓慢推进
与前海相比，河套地区面积相当于其十五分之一左右，其重要性并非简单地“提供土地”，而是将成为深圳推动粤港澳大湾区建设的重要新抓手。
从合作模式构建方面来看，深港两地学界多年来普遍存在的基本判断是：香港基础研究成果卓越，但是在科研成果转化和科技产品制造环节缺失；而深圳则科技创新能力发展迅猛，企业的应用研究成果卓越，但存在基础研究短板。两地如能以落马洲河套区为平台发展和完善科技创新产业链，模仿硅谷和斯坦福大学之间类似的“产学研一体化”模式，将提升两地的协同竞争力。
“过去，深港合作开发模式曾一度偏向于‘甲方和乙方’的形式，几乎没有交叉。河套地区应成为能够借助两地间优势的发展平台，探索一种创新的开发模式。”深圳方面的一位学者曾对《财经》指出。
为加速两地间合作升级，政策层面的推动亦在不断进行：2017年，深港两地政府签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》，标志着河套合作区的正式建立。2019年，其亦被纳入国家性的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，战略定位获得历史性提升。
但从近年来的实践来看，“一区两园”的建设目的是建立一个特殊的科技产业合作区，两个园区之间也确实推进了一定的合作，但整体上却仍是两个园区各自管理、各自开发。“两个园区之间的互动，还未如原来希望的那样实现其作为一个真正特殊合作区的设计理想。”一位香港学者近日撰文指出。
这部分与河套地区在中国香港特区的地理位置有关。按照以往思维，香港园区属于中国香港特区最偏远的北部边境地区。虽然其土地面积较大——是位于沙田的香港科学园（22公顷）的近4倍——但目前仍缺乏交通基础设施等配套，距离新市镇及港九等皆有一段距离。
多重原因制约下，在2020年11月香港特区政府向立法会提交的相关规划文件中，其对于推进建设的表态也仍较为审慎。按照当时的相关规划，港方园区将建设共计67幢楼，但直到2027年底只能完成全部规划中8幢的建设。“如果再按照以往‘先建楼再招租’的传统模式，面积更大的港方园区可能要花几十年才能完成。”前述学者指出。
深圳园区与香港园区因此形成差异：前者可以通过地铁和轨道直接与福田和落马洲连接，但河套地区的香港侧则几乎没有交通小循环，也没有一个可以真正工作和生活的空间。这些都会对其未来吸引人才到此工作与生活造成一定障碍。
随着新一届香港特区政府对其自身的创新科技产业发展展现出新思维，香港园区与深圳园区以往互动不足、建设缓慢的窘境，正呈现加速破局的新貌。
按照特区政府的组新规划，除已规划好的第一期8幢楼仍然由指定公司建设，其他部分土地可通过直接批地形式吸引重大产业项目落地，包括吸引科技龙头企业来园区自行建设符合其实际需要的楼宇设施。
较为乐观的估计是：一旦有新的重大项目落地，对园区的空间需求回非常高，可能会有进一步扩大的需求。而香港特区政府积极规划的“北部发展区”概念则可形成空间接力。在此方面，新一届特区政府已明确把位于北部发展区内的香港园区、落马洲边境管制站和新田科技城规划整合成约3平方公里的创新及科技发展用地。
在此基础上，亦有香港立法会议员近期提出建议称：香港应进一步开拓其在创新及科技领域的用地思路。以往对创新和制造的理解过于狭隘，例如科学园被划定为创新用地，就不能从事任何生产流程，比如中试的样品生产线因为涉及制造的原因也不能放置。
加速携手
作为深圳与中国香港特区在创新及产业合作领域执行国家战略的重要平台，河套深港创新合作区的探索地位，是否能比肩两地在前海所进行的金融领域探索？
《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》发布，被认为是有望加速相关领域探索的深度与广度。
在推动合作加速的机制建设方面，《规划》提出：深港两地政府成立联合专责小组合作开发香港园区，支持深圳园区发展，共同建立合作区，规划支持在深港双方组建香港园区联合专责小组的基础上，深化深港双方合作区建设发展协调机制，建立定期会晤制度和专题会商制度，统筹合作区政策制定、合作开发等重大事项。
一系列相关政策的推出，将有望加速河套深港科技创新合作区两个园区间的携手。图为河套深港科技创新合作区香港园区的建设场景，远处高楼处为深圳福田区。《财经》记者 焦建/摄
此外，《规划》则具体在四个方面部署了深圳园区的主要任务：一是协同香港推动国际科技创新；二是建设具有国际竞争力的产业中试转化基地; 三是构建国际化的科技创新体制机制; 四是打造汇聚全球智慧的科技合作平台。
为此，深圳园区将立足三个定位，即深港科技创新开放合作先导区、国际先进科技创新规则试验区、粤港澳大湾区中试转化集聚区。其建设的两个重要节点分别为：2025年其要基本建立高效的深港科技创新协同机制、与香港园区基本实现要素流动和人员交流顺通等。到2035年，则联同香港园区成为世界级的科研枢纽。
“《规划》充分表明中央对河套在国家和区域发展战略中重要地位的认可。”中国（深圳）综合开发研究院港澳及区域发展研究所副所长谢来风认为，明确三大发展定位，聚焦具体产业，有利于河套在有限的空间内，链接深港基础科研和产业发展的优势，集中力量进行科研和转化，更有利于快速解决相关领域“卡脖子”问题。
为此，《规划》也提出了一些具有深港特点的合作方式，例如便利科研人员、货物、资金等要素的跨境流动的措施等。
具体而言，在科研人员进出方面，《规划》提出先期采取“一线高度便利出入境”的通关模式，待后期条件成熟后，与香港一道探索在深圳园区海关监管区域内实行更加便利的出入境及停居留政策。
针对科研货物流动，《规划》也明确提出了深圳园区海关监管区域实施特殊监管，对货物实施“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式，便利科技创新相关货物出入，同时探索实行科研机构与企业“白名单”制备案管理，对符合条件的进口自用科研货物免征关税、进口环节增值税和消费税，实行海关便利化通关管理模式。
在科研资金跨境领域，《规划》则提出了科研相关资金跨境流动监管的系列创新举措，如支持内地和香港创投资本共同设立创投基金，打造面向两种资源、两个市场的创投基金集聚地，发挥人民币国际投贷基金优势，探索组建河套深港科技创新合作区跨境双币早期母基金和系列专业子基金，投资粤港澳大湾区科创企业。允许科研资金跨境资助深港两地科研项目，借鉴国际经验和香港做法，研究完善科研资金监管制度。
“面对错综复杂的国际形势，在加快实施创新驱动发展战略过程中，加强对外科技合作十分重要。因此，要将合作区打造成为国家畅通国际科技循环的重要通道，并支撑香港打造新的经济增长点、更好融入国家发展大局，《规划》的推出具有重大战略意义。”谢来风对《财经》解析称。
